Dynamiczny wzrost mocy zainstalowanych w niesterowalnych, odnawialnych źródłach energii, wraz z niebłaganie starzejącą się bazą wysłużonych elektrowni węglowych, determinują potrzebę stworzenia nowych, sterowalnych elektrowni, które będą mogły równoważyć niestabilne OZE. Z przyczyn oczywistych (takich jak polityka klimatyczno-energetyczna Unii Europejskiej) tymi źródłami energii nie będą nowe elektrownie węglowe. 

Zwrot dokonany w stosunkach międzynarodowych po rosyjskiej, pełnoskalowej inwazji na Ukrainę z dnia 24 lutego 2022 r. odsunął na bok, plany, aby do równoważenia Krajowego Systemu Elektroenergetycznego wykorzystywać wyłącznie elektrownie gazowe. W związku z tym obecnie wyjścia są dwa: przeskalowanie mocy w OZE razem z budową wielkoskalowych magazynów energii i trwającą już modernizacją sieci przesyłowych i dystrybucyjnych lub elektrownie jądrowe. A najlepiej model mieszany.

Historia zmian formalnych

Pozostawiając na boku dotychczasową historię budowy pierwszej, polskiej elektrowni jądrowej, która została już głęboko opisana w dziesiątkach podcastów, książek, opracowań i ekspertyz chciałbym skupić się na organie nadzoru nad sektorem jądrowym, którym jest Prezes Państwowej Agencji Atomistyki. W przeciągu paru ostatnich lat niniejszy organ był przedmiotem paru nowelizacji Ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe, a także międzynarodowych przeglądów organizowanych przez Międzynarodową Agencję Energii Jądrowej działającą przy ONZ. Co jednak najważniejsze, jest to ten element administracji publicznej, który odpowiada za bezpieczeństwo jądrowe. A więc podstawową wartość, bez której budowa jakiejkolwiek elektrowni jądrowej mijałaby się z celem.

Kim jednak jest Prezes Państwowej Agencji Atomistyki? Wbrew temu co sugeruje nazwa, na pewno nie jest prezesem żadnej rządowej agencji. Nomenklatura jest myląca, ponieważ jest ona spadkiem po poprzedniej nazwie organu dozoru jądrowego. Pierwszym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo jądrowe w latach 1973-1976 był Urząd Energii Atomowej, któremu podlegało Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej. W latach 1976-1981 funkcjonowało osobne Ministerstwo Energetyki i Energii Jądrowej, by następnie w latach 1981-1982 status został obniżony do Pełnomocnika rządu ds. energetyki jądrowej, przy jednoczesnym utworzeniu Państwowej Agencji Atomistyki. Na czele agencji stał prezes, który kierował jej pracami. Duża zmiana ustrojowa miała miejsce na mocy pierwszego polskiego Prawa Atomowego (Ustawa z dnia 10 kwietnia 1986 r. – 16 dni przed katastrofą w Czarnobylu), ponieważ przenosiła ona podmiotowość z Agencji na Prezesa. 

Od tego momentu Prezes PAA jest centralnym organem administracji publicznej (a więc podobnie jak Prezes Urzędu Regulacji Energetyki lub Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów), którego pozycja w ramach ustroju administracji publicznej zmieniała się w toku kolejnych nowelizacji (i wspomnianego nowego prawa atomowego z 2000 r.), a obecnie znajduje się gdzieś w spektrum rozciągającym się między książkowo rozumianym organem nadzoru, a standardowym regulatorem. Z perspektywy sektora energetyki jądrowej, pełni on funkcję naczelnego organu dozoru jądrowego i wykonuje zadania z zakresu reglamentacji (opinie ogólne oraz zezwolenia związane z działaniem elektrowni jądrowej).

Prezes PAA podległy premierowi?

Podstawą prawną dla działania Prezesa PAA jest wspominane już wyżej Prawo atomowe z 2000 r. Zgodnie z ustawą, organ podlega nadzorowi ministra właściwego ds. środowiska (dziś Ministerstwo Klimatu i Środowiska) co jednak budzi wątpliwości w zakresie efektywności oraz niezależności organu. Bezpieczeństwo jądrowe jest zagadnieniem między obszarowym, w związku z czym wydaję się, że właściwym organem do sprawowania nadzoru nad Prezesem PAA powinien być Prezes Rady Ministrów. Ta konstrukcja wydaje się o tyle przekonująca, że z perspektywy historycznej przez większość dotychczasowego istnienia organów dozoru jądrowego tak było. Warto dodać, że do utworzenia Ministerstwa Przemysłu, w Ministerstwie Klimatu i Środowiska jednocześnie funkcjonował Departament Energetyki Jądrowej, którego jednym z zadań było promowanie energetyki jądrowej. Sytuacja, gdy jeden organ jednocześnie jest odpowiedzialny za promocje i nadzór tworzy jasny konflikt interesów, którego w przyszłości można byłoby ominąć przenosząc nadzór nad Prezesem PAA na poziom Prezesa Rady Ministrów.

Organizacja PAA

Prezes PAA dysponuje ciałem doradczym, którym jest Rada ds. Bezpieczeństwa Jądrowego i Ochrony Radiologicznej. Wydawałoby się, że skoro Rada BJiOR jest ciałem doradczym od Prezesa PAA, to Prezes powinien posiadać pełną dowolność przy określaniu ładu wewnętrznego Rady. Otóż nie, ponieważ to są kompetencje Ministra Klimatu i Środowiska, co w pewien sposób ogranicza niezależność organu. Podobnym problemem jest wewnętrzna struktura organizacji od poziomu departamentu oraz status, odwołanie i powołanie wiceprezesów PAA, ponieważ to także są działania wymagające zatwierdzenia przez Ministra Klimatu i Środowiska.

Jednak największym wyzwaniem jest jedna ze ścieżek odwołania Prezesa PAA przez Prezesa Rady Ministrów, ponieważ nie ma ona swoich odpowiedników u jakichkolwiek innych organów. Poza standardowymi przesłankami umożliwiającymi odwołanie w organach administracji rządowej, takimi  jak: rażące naruszenie prawa, skazanie prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo, orzeczenie zakazu zajmowania kierowniczych stanowiskach, choroba trwale uniemożliwiająca wykonywanie zadań, czy złożenie rezygnacji, znajduje się tam także bardzo kontrowersyjny przepis wiążący odwołanie Prezesa PAA w sytuacji odmowy zaakceptowania przez Prezesa Rady Ministrów sprawozdania ze swojej działalności oraz oceny stanu bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej kraju. Pomijając fakt, że taka konstrukcja możliwości odwołania jest niechlubnym wyjątkiem na tle pozostałych centralnych organów administracji publicznej i głęboko sięga w jego niezależność, to dodatkowo nie istnieją żadne przepisy powszechnie obowiązujące, które standaryzowałby metodologie oceny (akceptacji i odmówienia) działalności Prezesa PAA. Ta ocena ma charakter uznaniowy.

Dlatego mając na uwadze bezpieczeństwo jądrowe jako podstawową wartość i zasadę prawa atomowego proponuje się: przeniesienie kompetencji nadzorczych nad Prezesem PAA z poziomu Ministra ds. klimatu bezpośrednio do Prezesa Rady Ministrów; umożliwienie w granicach statutu na dowolne kształtowanie struktury wewnętrznej agencji przez Prezesa PAA, a także rozciągnięcie tej kompetencji na wiceprezesów agencji oraz członków Rady Bezpieczeństwa Jądrowego i Ochrony Radiologicznej; usunięcia przesłanki odwołania Prezesa PAA poprzez odmowę przyjęcia sprawozdania z działalności rocznej organu

O autorze: Artur J. Tyński – prawnik energetyczny z XOOG Klastry Energii P.S.A., ekspert Społecznego Centrum Sprawiedliwej Transformacji. Doktorant z obszaru prawa atomowego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

Foto: Depositphotos